1.- El pasado 24 de octubre tuvo lugar en la Escuela de Práctica Jurídica de la Universidad Complutense de Madrid (UCM) una Jornada conjunta organizada la Fundación Impuestos y Competitividad (FIC), y la Sección de Derecho Tributario del Ilustre Colegio de la Abogacía de Madrid (ICAM).
2.- En el acto de apertura intervinieron Jose Ignacio Monedero Montero de Espinosa, Presidente de la Corte de Arbitraje del ICAM y Secretario de su Junta de Gobierno, Jose Manuel Almudí Cid, Director de la Escuela de Práctica Jurídica, Gabriel Casado Ollero Presidente de la Sección de Derecho Tributario del ICAM y Jesús López Tello, Patrono de la FIC y coordinador del reciente trabajo promovido por la Fundación Impuestos y Competitividad sobre “La litigiosidad tributaria: medios alternativos de solución y medidas de agilización”.
Todos ellos abundaron en la gravedad de la conflictividad tributaria, apuntando algunos de los motivos causantes de la misma, denunciando la inactividad de las autoridades y del legislador español para reducirla o mitigarla, y coincidiendo en destacar que la dilatada prolongación de los pleitos tributarios hasta su resolución final constituye una clara deficiencia del sistema que, como advierte el Consejo de Europa, supone en última instancia una quiebra de las exigencias de justicia plena propias del Estado de Derecho.
3.- La primera Mesa de debate se ocupó de las Medidas para agilizar la litigación contencioso-tributaria y fue moderada por Rafael Fernández Montalvo, Magistrado emérito del Tribunal Supremo y Socio del Despacho Cremades & Calvo Sotelo. En ella se abordaron las medidas de agilización procesal incorporadas al Capítulo final del referido trabajo de la Fundación, del que fueron autores dos de los Ponentes, Joaquín Huelin Martínez de Velasco, Socio de Cuatrecasas y antiguo Magistrado del Tribunal Supremo y María Teresa González Martínez, Doctora en Derecho y Socia de Procedimientos Tributarios de EY Abogados.
3.1.-Joaquín Huelin, empezó su intervención enfatizando la esencialidad de la seguridad jurídica y la ausencia o el déficit de la misma como consecuencia de la tardanza en la resolución de los litigios judiciales, en este caso, así como por la falta de seguimiento por la Administración y los Tribunales inferiores de los criterios del Tribunal Supremo, a quien constitucionalmente corresponde la última palabra en la interpretación de la normativa tributaria legal y reglamentaria .
Continuó desarrollando algunas propuestas para agilizar y homogeneizar las resoluciones con base en criterios interpretativos previos de agilización, y exponiendo una serie de medidas concretas que, aunque menores, en su conjunto podrían generar una notable reducción de la duración de los procedimientos. Entre otras:
- Acortar el plazo de envío del expediente administrativo.
- Reducir tiempos muertos en la tramitación de la casación, acortando el plazo del escrito de presentación.
- Tratamiento de las ejecuciones de sentencia por la vía de los incidentes, sin dar lugar a una contradicción en vía administrativa y, posteriormente, en la contenciosa duplicando con ello la vida del litigio.
- Resurrección de la extensión de efectos de las sentencias, neutralizada por los propios Tribunales a raíz de una jurisprudencia errónea.
- Establecimiento de una cuestión prejudicial de derecho interno, ante la primera interpretación de las nuevas normas cuando se cuestione su legalidad
Por último, defendió la necesidad del respaldo legal del carácter vinculante de los criterios del Tribunal Supremo, sin exigir la reiteración de fallos en el mismo sentido.
3.2.- Maria Teresa González Martínez defendió la propuesta de introducir el recurso per saltum, que supondría el acceso directo a la vía contencioso administrativa cuando la causa del litigio sea la ilegalidad de una norma reglamentaria aplicable o su eventual contradicción con la Constitución o el Derecho de la Unión; remarcando que se trataría de dar expreso respaldo legal a una solución ya amparada, en parte, por el Tribunal Supremo. Significando, en fin, la sinrazón de obligar a seguir el trámite en vía económico administrativa cuando el conflicto de fondo no puede ser resuelto en esta instancia, generándose así una dilación conocida de antemano.
3.3.- Cerró la Mesa Gerardo Martínez Tristán, Magistrado de la Audiencia Nacional y Vocal del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), con la valoración general del trabajo presentado por la Fundación y de las propuestas avanzadas por los anteriores Ponentes.
Estando de acuerdo con la quiebra de la Justicia que comporta la dilatada duración de los procedimientos hasta su resolución y compartiendo, con algunos matices, la oportunidad de las medidas sugeridas por sus compañeros de Mesa, resaltó que a su juicio la principal solución de la problemática descrita pasaría por el refuerzo de la actividad jurisdiccional.
Tras esa consideración general, enfatizó que el trabajo de la FIC daba por sentada la dilación, pero no efectuaba un análisis para buscar la explicación de la misma; estimando que, a su juicio, no había apenas dilación -respecto de los plazos legales previstos- en la tramitación de los expedientes, surgiendo en cambio la dilación en el largo lapso de tiempo que transcurre hasta su finalización por sentencia.
Haciendo expresa mención a las medidas incorporadas al denominado Plan de choque para la Administración de Justicia elaborado por el CGPJ, tras la pandemia, y a la notable mejora que supuso el refuerzo de medios que se habilitó temporalmente, durante un año, que consiguió reducir en casi un año la tramitación media de los procesos pendientes; pero su falta de continuidad acabó con aquella mejora. A su juicio, y en esa misma línea, la creación de un Gabinete Técnico en la Audiencia Nacional, con la pertinente dotación de medios humanos, reduciría los tiempos de resolución de los procedimientos judiciales.
Afirmó que es difícil entender la ausencia de una continuada actuación de refuerzo de la labor jurisdiccional, cuando atendida la cifra estimada de los pleitos en tramitación -35.000 millones de euros-, su resolución liberaría, a favor de la Administración o de los particulares, un volumen de recursos importante comparado con nuestro PIB, resultando por ello una medida muy positiva para la economía nacional.
En cuanto a la vía económico- administrativa valoró positivamente su labor y señaló que solo un porcentaje reducido de las reclamaciones presentadas ante el TEAC daban lugar a posteriores contenciosos tributarios ante la Audiencia Nacional.
Terminó abogando por la limitación de la extensión de los escritos procesales y de las sentencias, más allá incluso de lo regulado en materia de casación; recordando, en fin, que son las “mejores demandas” las que propician el dictado de “mejores sentencias”.
4.- La segunda Mesa de debate se dedicó a analizar las Medidas alternativas para la solución de conflictos y fue moderada por Gabriel Casado Ollero, Catedrático de Dº Financiero y Tributario en la UCM , participando como Ponentes Juan Arrieta Martínez de Pisón, Catedrático de Dº Financiero y Tributario en la UAM y Miembro del Consejo Asesor de la Sección de Derecho Tributario del ICAM; Maria Luisa González-Cuellar Serrano, Catedrática de Dº Financiero y Tributario en la Universidad Carlos III y Vocal del Consejo de Defensa del Contribuyente; Pablo Chico de la Cámara, Catedrático de Dº Financiero y Tributario en la Universidad Rey Juan Carlos y Miembro del Consejo Asesor de la Sección de Derecho Tributario del ICAM y Manuel J. Silva Sánchez, Consejero de la Presidencia de Foment del Treball y Socio Consultor de Roca &Junyent.
4.1.- Juan Arrieta centró fundamentalmente su intervención en analizar, desde un punto de vista dogmático y jurídico-constitucional, primero, si los medios alternativos de resolución de conflictos son admisibles en el Derecho Tributario -un ámbito de especial delimitación legal restringido a la discrecionalidad administrativa- y, segundo, qué medios alternativos se instrumentan en la actualidad en los procedimientos tributarios. Abogó por introducir mecanismos de convención en la tramitación de los procedimientos de control tributario antes de que se dicte el acto administrativo de liquidación, ya que los actos negociales de comprobación o fijación consensuada de los hechos o del derecho que evitan realmente el conflicto son los que operan durante la instrucción o, en cualquier caso, antes de la resolución del procedimiento. En otro caso, los actos administrativos de regularización o liquidación nacerían tendencialmente litigiosos incrementando la conflictividad tributaria. Igualmente propuso sistemas como el de las actuales actas con acuerdo, pero con un régimen jurídico diferente al actual para evitar resultados inconducentes o incluso perversos.
Concluyó con la necesidad de establecer un modelo de gestión tributaria o de aplicación de tributos con actuaciones administrativas menos estandarizadas, menos automatizadas y, por tanto, inspiradas en modelos dialogantes y cooperativos frente al actual unilateralismo imperativo. El elevado número de reclamaciones estimadas (total o parcialmente) por los Tribunales Económico-Administrativos (en torno a un 40 %) demuestra la necesidad de avanzar en esta línea porque sólo ello implicaría una reducción elevada de la conflictividad.
4.2.- María Luisa González-Cuellar destacó que, una vez asentada la constitucionalidad de los acuerdos procedimentales en materia tributaria, su ámbito de licitud (las cuestiones jurídicas y fácticas objetivamente inciertas de la relación jurídico tributaria) y sus efectos vinculantes, resultaría menester indagar en las causas del escaso éxito de los acuerdos tributarios – en concreto, de las actas con acuerdo-, partiendo de los objetivos que pretendan alcanzarse con ellos: la paz jurídica, la economía procesal, la seguridad jurídica, el derecho de los ciudadanos a participar en los procedimientos administrativos, la eficacia administrativa o la reducción de la deuda tributaria litigiosa pendiente.
Partiendo de estas premisas, llegó a la conclusión de que ese escaso éxito obedece a la ausencia de una verdadera igualdad entre las partes, obligados tributarios y Administración; resultando necesario que en el desarrollo de las negociaciones la Administración abandone su posición de superioridad, aún sin perder de vista que es ella la encargada de gestionar el interés público. Para equilibrar las posiciones de las partes en los acuerdos tributarios, consideró conveniente introducir un tercero experto y neutral, ya sea un mediador, un conciliador o un árbitro. En su configuración se deberían tener en cuenta las experiencias comparadas como la del Centro administrativo de mediación existente desde hace unos años en Portugal, que se encarga de la gestión del acuerdo y de la elección del mediador.
4.3.- En esa misma línea, Pablo Chico pasó a comentar las medidas de conciliación aplicadas en el Derecho comparado, en la fase de revisión administrativa y en la judicial (Alemania, Francia, Italia, Holanda, Reino Unido, USA), después de subrayar que la materia tributaria ocupa el primer puesto en la generación de litigiosidad y en el número de conflictos pendientes de resolución, como evidencian las memorias de los Tribunales Económico-administrativos y del Consejo General del Poder Judicial.
Asimismo, incidió en la complejidad de la normativa tributaria para invitar al legislador a que en los Tribunales Económico-Administrativos incorpore personal de alta cualificación: funcionarios de la Administración o de la judicatura en situación pasiva, abogados o académicos de reconocido prestigio, como sucede desde agosto de 2022 en Italia con las Comisiones Tributarias (equivalentes a nuestros Tribunales Económico-Administrativos). Destacó, en fin, que sin necesidad de ajustes legales el mismo artículo 473.1 LOPJ permite que, con carácter ocasional o permanente, funcionarios de otras Administraciones presten servicios en la Administración de Justicia para auxiliarla en el desarrollo de actividades concretas, como podrían ser aquellos aspectos prolijos y complejos de la normativa tributaria que requieren conocimientos técnicos o especializados.
4.4.- Cerró la Jornada Manuel J. Silva Sánchez aludiendo a los factores que, conforme a su experiencia, dificultan o condicionan la implantación de algunas de las medidas de agilización procesal y de las alternativas de solución de conflictos tributarios examinadas o propuestas en las dos Mesas de debate, coincidiendo en la necesidad de avanzar en las medidas de prevención del litigio.