Este trabajo, editado por la Fundación el pasado mes de junio de 2022, se estructura en 13 capítulos, el último de los cuales redactado por Maximino Linares Gil (EY Abogados, firma coordinadora del proyecto) pretende recoger las principales consideraciones de los capítulos anteriores, y realzar las propuestas de mejora que, fiel al pragmatismo de los proyectos de la Fundación, se incorporan al contenido de este trabajo. Propuestas de mejora que con carácter general guardan clara conexión con la defensa de la seguridad jurídica y la eficacia de la actuación administrativa, principios que deben ocupar un lugar predominante en el ámbito del procedimiento tributario.
El proyecto no aspira a abordar todas las cuestiones procedimentales en materia tributaria, y así excluye cualquier referencia a los procedimientos de revisión, o los procedimientos sancionadores; y si bien aborda cuestiones generales en materia procedimental, se centra en gran medida en asuntos relacionados con el procedimiento de comprobación.
Como repaso, necesariamente breve, de su contenido cabe efectuar la siguiente enumeración de asuntos tratados en el mismo.
La caracterización de los procedimientos de aplicación de los tributos en España por la hegemonía de la gestión mediante autoliquidaciones, con la obligación que ello supone para los contribuyentes de interpretar las normas bajo su responsabilidad, lo que genera una fuerte incertidumbre e inseguridad jurídica.
Desde la perspectiva subjetiva, la legislación tributaria identifica al “obligado tributario”, en múltiples variantes, como parte de la relación jurídico-tributaria, rehuyendo el concepto de “interesado”. Se echa en falta una regulación uniforme de la frecuente situación del “obligado tributario o interesado por asunción por pacto o contrato, y la clarificación del régimen de solidaridad en aquellos supuestos de pluralidad de obligados.
En relación con el tiempo en los procedimientos y su trascendencia, siguen estando confusos, por ejemplo, el alcance de la interrupción de la prescripción de las “obligaciones conexas”, la prescripción de los “derechos” a solicitar y a obtener devoluciones. Considera preciso admitir en favor del contribuyente la posibilidad de reconocer al o recuperar ex novo bases imponibles negativas supuestamente generadas en ejercicios prescritos.
Un aspecto clave y controvertido en la aplicación de los tributos se refiere a la carga y temporaneidad de la prueba, con una regulación excesivamente escueta. Se sugiere, incluir información didáctica en la página web de las Administraciones tributarias, así como mejoras del expediente administrativo; y de lege ferenda se propone incluir el principio de “disponibilidad y facilidad probatoria”. y completar la regulación legal de las presunciones.
Se aborda en profundidad el principio de íntegra regularización, de configuración jurisprudencial, estimando conveniente su expreso reconocimiento en la LGT, donde su ubicación natural, artículo 34.1 relativo a los derechos y garantías de los obligados tributarios.
La complejidad de la aplicación del sistema tributario pone de relieve la frecuente concurrencia o sucesión de liquidaciones tributarias sobre los mismos obligados tributarios, impuestos o ejercicios, originando situaciones contrarias a los principios de economía procesal y celeridad. Parecen deseables ciertas precisiones normativas, como la de potenciación del efecto preclusivo de la comprobación limitada en pro de la seguridad jurídica de los obligados tributarios, o soluciones ad hoc para los casos de sucesión de regularizaciones idénticas sobre ejercicios sucesivos; entre otras
En relación con la concurrencia o sucesión de liquidaciones tributarias, así como la reiteración de procedimientos que puede llevar a cabo la Administración tributaria, se denuncia una escasa regulación y evidentes asimetrías jurídicas difícilmente entendibles o justificables. En particular, se manifiesta la opinión contraria a la posibilidad del “doble tiro” indiscriminado; y se aconseja una revisión normativa tendente a aclarar y a definir los límites de la reiteración de liquidaciones.
Se realza que las regularizaciones voluntarias son positivas y beneficiosas para el contribuyente, así como para la Administración, y se proponen diversas modificaciones para propiciarlas, evitando mediante el pago tardío “…la puesta en marcha de los mecanismos de inspección y sanción de la Administración tributaria” (STC 164/1995, de 13 de noviembre de 1995, FJ 5)
En materia de recaudación, se denuncia la tensión que se produce entre las garantías de los ciudadanos y el cobro de las deudas y sanciones tributarias en el procedimiento de recaudación, abogando por superar el actual criterio restrictivo de creación jurisprudencial en la interpretación de los perjuicios de reparación imposible o difícil, así como en el general condicionamiento de la medida cautelar a la aportación de garantías en favor de la Hacienda Pública. Destacando por otro lado la indefinición normativa de la responsabilidad tributaria, origen de enorme conflictividad, que cabe pensar se reduciría con una adecuada modificación de la LGT que delimitara con claridad los contornos de esta figura.
Dando enorme trascendencia a la nueva casación en vía contencioso administrativa, se dedica especial atención a la jurisprudencia más reciente, y la uso en la misma de los principios de “buena gobernanza” y “buena administración”. De otro lado, se entre al análisis detallado de los aspectos procedimentales de la nueva casación, poniendo de relieve la necesidad de revisar algunas de las pautas de su actual regulación, solventando los problemas que su aplicación práctica ha puesta ya de manifiesto.
Se complementa el trabajo con una valiosa aportación desde el ámbito académico sobre las causas y propuestas de mejora de la litigiosidad procedimental, que incluye una amplia relación de propuestas de mejora.