Este proyecto ha tenido un dilatado periodo de desarrollo, coherente con la intención de búsqueda de soluciones pragmáticas, y susceptibles de efectiva aplicación, que ha caracterizado su planteamiento.
Por ese motivo, tras una primera aproximación a las cuestiones analizadas, por parte de los autores de cada uno de los capítulos en que se refleja el trabajo, hubo una serie de sendos seminarios para compartir la primera redacción y propuestas sobre cada aspecto del estudio. A saber:
- Indisponibilidad del crédito tributario.
- Soluciones de mediación en los procedimientos de aplicación de los tributos.
- Implementación de una segunda oportunidad para las “actas con acuerdo”, en vía económico administrativa.
- Fomento de la efectividad de la resolución extrajudicial tributaria – en la vía contencioso administrativa-.
- Medidas para la agilización de la litigación contencioso tributaria. Incorporación del “recurso per saltum”
En dichos Seminarios participaron representantes de diversas instituciones públicas y privadas –interlocutores sociales relevantes en el ámbito tributario–, cuyas opiniones, sirvieron para completar y mejorar las propuestas iniciales de los autores del trabajo; al tomar en cuenta el resultado de los debates que tuvieron lugar en cada uno de los Seminarios.
Evidentemente, la participación de los profesionales ligados con las distintas instituciones no implica su respaldo a las soluciones propuestas, en el trabajo editado por la Fundación Impuestos y Competitividad; pero esa participación resultó de enorme interés, y contribuyó a la mejora del resultado final del trabajo, y por ese motivo es obligada su mención, del mismo modo que se recoge con mayor detalle en la nota sobre “justificación del proyecto, autoría y colaboraciones” del libro que ahora presentamos en esta página web.
Sobre el contenido del libro cabe destacar la relevancia conceptual del primer capítulo, que revisa en profundidad la indudable limitación que la normativa vigente, Ley General Tributaria y Ley General Presupuestaria, establecen para la introducción plena de nuevas medidas de solución de los conflictos tributarios; siendo la conclusión definitiva del profundo análisis efectuado al respecto, la de que esa indisponibilidad del crédito tributario no es “ontológica”, sino que es una simple opción del sistema, establecida por “ley ordinaria” y susceptible de modificación por ese mismo cauce. Incorporando, en coherencia con ello, una propuesta de nueva redacción del artículo 18 de la citada LGT.
Los posteriores capítulos abundan, del capítulo II al IV, en fórmulas de soluciones alternativas del conflicto, en las sucesivas fases del litigio tributario. En el capítulo II, se plantea la incorporación de la mediación, antes de dictarse el acto administrativo, estimando extensiva esa posibilidad a todos los procedimientos de aplicación de los tributos, dedicando especial atención al caso de los procedimientos de inspección, comprobación limitada y recaudación; en cuanto a la condición del mediador se admite la atribución de ese cometido a funcionarios de la Administración Tributaria, que deberían estar adscritos a un órgano creado ad hoc, como una posible Oficina Nacional de Mediación, si bien a la larga se estima conveniente la extensión de ese cometido a profesionales no funcionarios. El capítulo incluye, también, las propuestas concretas de modificaciones normativas esenciales para introducción de esta solución.
El capítulo III, “reinventa” la solución de las actas con acuerdo, como institución que tras una primera fase de limitada aplicación ha ido consolidándose, propiciando una segunda posibilidad de acuerdo, sobre los mismos postulados conceptuales del art. 155 LGT, en la vía económico administrativa. El análisis incorpora una propuesta pormenorizada de modificación de diversos preceptos legales y reglamentarios, de los que se facilita la que sería su nueva redacción; estimando extensiva esta fórmula a los litigios con origen en procedimientos de inspección, así como a los de otra índole y sugiriendo la creación de un órgano administrativo ad hoco especializado para efectuar la nueva revisión que propicie la aplicación del “acuerdo”, aunque sin modificar la competencia del órgano que deba dictar el acto.
El capítulo IV no pretende de inicio propiciar un cambio radical en la actual regulación de la vía contencioso administrativa, sino dar efectividad a la solución del acuerdo transaccional contemplado en el vigente art. 77 de la LJCA.
No obstante, ese impulso efectivo debería conllevar indiscutibles cambios normativos; a favor de los cuales se analizan en el capítulo, los escasos pronunciamientos del Consejo de Estado para soluciones arbitrales, al amparo del art.7.3 de la LGP, las numerosas propuestas de la doctrina, de la Fundación Valsaín, o la incidencia de diversas normas nacionales y recomendaciones o Directivas de la Unión Europea que abogan por la introducción de nuevos mecanismos de resolución. Siendo, no obastante, la referencia esencial del análisis la dedicada a las propuestas del CGPJ en su “Guía práctica para la mediación intrajudicial” (2016) y sobre todo el denominado “Plan de choque para la Administración de la Justicia tras el estado de alarma”, (mayo de 2020), que junto a la conciliación intrajudicial defiende una novedosa mediación extrajudicial, que los autores estiman el cauce idóneo para orientar el futuro de esta solución “alternativa” en vía jurisdiccional.
El último capítulo del libro analiza algunos cambios procedimentales “menores” cuya introducción deberían agilizar la tramitación del litigio tributario en vía contenciosa, así como la recuperación de la institución de la “extensión de efectos” de las sentencias. Estimando por lo demás que esa agilización, mediante la homogeneización de los criterios interpretativos, recomienda reforzar el carácter vinculante de las resoluciones del Tribunal Supremo, dejando en claro que para ello no resulta necesaria la reiteración de resoluciones en el mismo sentido.
Ese conjunto de propuestas se complementa con la de introducción, por vía normativa, del recurso per saltum, como instituciónorientada a la pronta obtención de un pronunciamiento interpretativo del TS ante controversias novedosas, cuando el origen de la controversia se encuentre en la ilegalidad de una norma, en su posible inconstitucionalidad, o en la quiebra del Derecho Europeo por parte de la misma. Suponiendo esta solución la extensión, y reflejo normativo, del criterio que, de manera parcial, y en cierto modo contradictoria, ha sustentado el Tribunal Supremo en su reciente Jurisprudencia.
Este conjunto de propuestas de mejora del sistema vigente parten de la convicción plena de que, como se recoge en el prólogo del libro, redactado por Uría Menéndez como firma coordinadora del proyecto, – a la que se imputa globalmente su autoría-, y tal y como recoge la Carta Europea de Derechos Humanos art. 6, entre los criterios que determinan el “derecho a un proceso equitativo”, se incluye que este se resuelva “dentro de un plazo razonable” y ya desde 2001 hay recomendaciones en ese sentido del Consejo de la Unión Europea sobre la introducción de alternativas para la solución de los litigios entre la Administración y las “partes privadas”, y su conveniencia se ha reiterado posteriormente en diversas ocasiones, pudiendo asumir que “desarrollar medios alternativos … para la solución de controversias, con el fin de impartir justicia de manera justa y rápida, es parte de la voluntad de Europa para fortalecer la democracia, el buen gobierno y el Estado de derecho”. Pudiendo constatar, lamentablemente, que pese al paso de los años, aún no se han adoptado en España las medidas precisas al efecto, en lo que afecta a los litigios tributarios.